تراژدی اروند و ماده ۶۵ چگونه پایانی خوش خواهد یافت؟

هرچند بنیان گذاران مناطق آزاد در دولت سازندگی با نگرش اقتصادی خاصی که داشتند این مناطق را به منظور پایلوتی برای منهضم نمودن کلیت اقتصاد ایران در اقتصاد جهانی و بازار آزاد طراحی و تأسیس نموده بودند ولی در مقام شعار همواره هدف از تاسیس این مناطق رونق و تسهیل تولید و صادرات بیان شده است. 

از همین رو مردم مقاوم و مظلوم دو شهر جنگ زده و حماسه خیز آبادان و خرمشهر نیز وقتی سازمان منطقه آزاد اروند در سال ۱۳۸۴ تأسیس گردید امیدهای بسیاری داشتند تا استقرار منطقه آزاد موجب بهبود اوضاع نابسامان‌مانده پس از جنگشان شود.

سازمان مذکور ابتدائاً دربخش هایی به مساحت ۱۷۲۰۰ هکتار از دو شهرستان آبادان و خرمشهر مستقر گردید. بخش هایی که عمدتاً صنعتی و بازرگانی و کمتر مسکونی بودند.

اما با روی کار آمدن دولت اعتدال و با دستور مستقیم آقای روحانی محدوده منطقه آزاد اروند گسترش یافت و تقریبا تمام مساحت جغرافیایی هر دو شهر را دربرگرفت. این درحالی بود که سازمان از حیث ظرفیت های ساختاری و نیروی انسانی جهت اداره همان محدوده سابق نیز با مشکلات عدیده مواجه بود و از همین رو در ماه های انتهایی دولت دهم کمیته ای برای تحدید همان محدوده در سازمان منطقه آزاد اروند و با همکاری استانداری خوزستان تشکیل شده بود که با اقدام عجولانه، بدون مطالعه و تبلیغاتی جناب روحانی تمام تلاش های آن کمیته بی سرانجام ماند.

شاید مهمترین چالش سازمان منطقه آزاد قبل از گسترش محدوده عدم اجرایی شدن ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه بود که به نحوی ساده انگارانه تصور می شد با گسترش محدوده مرتفع شده و موجبات سهولت فعالیت سازمان در منطقه را فراهم خواهد نمود لیکن توسعه محدوده کمکی که نکرد هیچ اوضاع را به مراتب سخت تر و پیچیده تر نیز کرد. 

اما این ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم که بعدها در برنامه ششم به ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور انتقال یافت چه می گفت؟

در بند الف‌ ماده ۶۵ قانون احکام دائمی چنین آمده است:

«مدیران سازمان های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت، بالاترین مقام منطقه محسوب می شوند و کلیه وظایف، اختیارات و مسؤولیت های دستگاههای اجرائی دولتی مستقر در این مناطق به استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی به عهده آنها است.»

قانون فوق طی سالیان گذشته همواره به مثابه شاه کلید رفع مشکلات حاکمیتی منطقه آزاد اروند فهم شده و هر مجموعه ای که بر صدر سازمان منطقه مذکور نشسته تلاش کرده تا به نحوی آنرا اجرایی نموده و بر ادارات و سازمان ها و نهادهای شهری مسلط و حاکم گردد.

اگر موانع حال حاضر اجرای ماده ۶۵ قانون احکام دائمی در منطقه آزاد اروند را بخواهیم برشماریم امهات آن به قرار زیر است:

۱. دوپارگی منطقه و واقع شدن در دو شهرستان مجزا:

استقرار منطقه آزاد اروند در دو شهرستان موجب شده منطقه مذکور تنها منطقه آزادی باشد که از هر اداره و سازمان و نهادی دوتا دارد. همین به نوبه خود یک چالش جدی ساختاری و حاکمیتی است. سازمان منطقه آزاد اروند می بایست بتواند در هر موضوعی متناسب با مکان وقوع آن با ارگان مربوطه در یکی از شهرستان ها ارتباط برقرار نموده و هماهنگ شود. موضوع وقتی پیچیده تر می شود که مکان محل بحث در حد فاصل دو شهرستان واقع شده و بر سر اینکه متصدی موضوع، ارگان مربوط به کدام شهرستان است نیز اختلاف نظر باشد. همچنین هماهنگ نمودن و قانع کردن دو سازمان یا اداره و‌ نهاد جهت تمکین و پذیرش حاکمیت سازمان منطقه آزاد بسیار سخت تر از یک سازمان و اداره و نهاد است. این دوپارگی در دل خود وسعت مساحت محدوده را هم داراست که آن نیز مشکل علی حده بزرگی محسوب می شود. منطقه آزاد اروند اگر وسیع ترین منطقه آزاد جهان نباشد یکی از بزرگترین هاست. در حالی که مناطق آزاد مطرح جهان عمدتا مساحت های چندانی ندارند.

۲. عدم شمولیت منطقه آزاد اروند بر تمام مساحت دو شهرستان:

مشکل دیگری که به تقسیمات جغرافیایی کشوری مربوط می شود مناطقی است که در حال حاضر از نظر تقسیمات کشوری جزو شهرستان های آبادان و خرمشهر می باشند ولی در محدوده منطقه آزاد اروند قرار نمی گیرند. به عنوان مثال شهر اروندکنار و روستاهای اطراف آن جزو محدوده شهرستان آبادان هستند ولی در محدوده منطقه آزاد قرار ندارند. این موجب شده ارگان های مختلف بهانه ای داشته باشند تا مستقل از سازمان منطقه آزاد فعالیت نمایند. چرا که بخشی از حوزه استحفاظی یا عملکردی آنها خارج از محدوده منطقه آزاد است. بهانه ای که فی الواقع بهانه هم نیست و واقعا موضوع چالش برانگیزی محسوب می شود. 

۳. استقلال ساختاری ارگان های مستقر در منطقه از سازمان منطقه آزاد:

ادارات و سازمان های مستقر در منطقه همگی ساختار سازمانی طولی خود را دارند و فاقد هرگونه ارتباط ساختاری با سازمان منطقه آزاد اروند می باشند لذا خود را صرفاً مسئول پاسخگویی به وزارت خانه های متبوع خود می دانند و هیچ تعهدی در قبال اعمال حاکمیت سازمان منطقه آزاد برای خود قائل نیستند. اینکه ارتباط ساختاری با ادارات مذکور را به اعمال نظر در عزل و نصب رؤسا و مسئولین آنها محدود بدانیم در واقع، تنزل موضوع و ساده انگاری محض است. هرچند همان هم در حال حاضر میسر نیست.

تا ارتباط ساختاری فی‌مابین این ارگان ها با سازمان مذکور برقرار نگردد بستر لازم جهت اعمال حاکمیت توسط سازمان منطقه آزاد فراهم نخواهد گردید.

واضح است برای فراهم نمودن چنین بستری ابتدا باید در سازمان منطقه، توسعه ای ساختاری رقم بخورد و جایگاه ها و ساز و کارهای سازمانی مجموعه مذکور به نوعی بازتعریف شود که امکان و ظرفیت ارتباط با دیگر سازمان های منطقه فراهم گردد. این مهم نیازمند نصابی بالا از ظرفیت های نیروی انسانی در سازمان منطقه آزاد نیز هست که معلوم نیست در حال حاضر وجود داشته باشد.

۴. استقلال مالی ارگان های مستقر در منطقه از سازمان منطقه آزاد اروند:

با فرض اینکه موانع قبلی مرتفع گردد باز هم ادارات و سازمان های مستقر در منطقه خود را موظف به فعالیت در بستر جدید ساختاری فراهم شده نخواهند دانست. چرا که از حیث مالی و اعتباری به نهادهای طولی خود وابسته اند و نه سازمان منطقه آزاد اروند! نه هزینه های خود را از سازمان مذکور می گیرند و نه موظف به واریز درآمدهای شان به حساب سازمان میباشند. درچنین شرایطی ادغام یا ارتباط ساختاری صرفا یک رخداد صوری و ظاهری خواهد بود و در بطن موضوع، ارگان های مزبور همچنان در گرو تصمیمات وزارت خانه ای خود هستند و نه سیاست های حاکمیتی سازمان منطقه آزاد اروند.

پس حتی اگر ماده ۶۵ برای بار چندم ابلاغ شود و سازمان منطقه آزاد مشکل دوپارگی منطقه را هم با مدیریتی مقتدرانه مرتفع نماید و مناطق خارج از محدوده را نیز به محدوده ملحق نموده و ادغام ساختاری میان ارگان های شهری و سازمان منطقه نیز محقق شود باز تا این فقره آخر یعنی ادغام و اتصال مالی سازمان ها و ادارت دو شهرستان با سازمان منطقه آزاد رخ ندهد ماده ۶۵ به صورت واقعی اجرایی نخواهد شد.

حال سوال این جاست که راهکار چیست؟ اگر اجرای ماده ۶۵ احکام دائمی و اعمال حاکمیت توسط سازمان منطقه آزاد را برای بهره مندی مردم منطقه از مواهب منطقه آزاد شدن مفروض بگیریم -چنانکه قول مشهور چنین است- این موانع و مشکلات اساسی را چگونه باید مرتفع نمود؟

اگر واقع بینانه و به صورت تخصصی و‌ فارغ از مسائل اجتماعی و‌ سیاسی به موضوع بنگریم راهکار قریب و سهل الوصول اجرای ماده ۶۵ و اعمال حاکمیت سازمان منطقه در اروند چیزی نیست جز تحدید محدوده منطقه! تحدید محدوده منطقه به سایتها و شهرک های صنعتی، پتروشیمی، پالایشگاه، بنادر آبادان و خرمشهر و بندر خشک شلمچه که از قضا همگی نیز محصور هستند. 

این امر نه تنها موضوع اعمال حاکمیت سازمان منطقه آزاد را بسیار آسان تر خواهد کرد بلکه بسیاری مشکلات اساسی دیگر منطقه آزاد را نیز مرتفع خواهد نمود. از آن جمله موضوع پر حاشیه حصار منطقه و استقرار گمرک ایران در مبادی ورود و خروج به منطقه و قاچاق کالاهای وارد شده تحت رویه های «همراه مسافر» و «ورود به منطقه» از منطقه به سرزمین اصلی و ... . 

همزمان تمرکز سازمان بر امورات زیربنایی و دارای اولویت بالا، بیشتر خواهد شد. اموری مانند ایجاد و توسعه زیرساختهای مناطق صنعتی و تجاری و رونق بخشی به امر تولید و اشتغال زایی و از قِبَل اینها پیشرفت منطقه و افزایش رفاه و رضایتمندی ساکنین شهرستان های آبادان و خرمشهر و... .

تحدید محدوده البته به معنی سلب مسئولیت سازمان در قبال امور عمرانی و خدماتی شهرستان های مذکور نیز نیست. بلکه این امر کما فی السابق از محل «کمک به نواحی همجوار» یا «کمک به نهادها و سازمان های منطقه» مقدور خواهد بود ولی سازمان منطقه آزاد دیگر شأن اجرایی در این قسم امور نخواهد داشت که این هم به نوبه خود مزیتی است.

همه اینها که گفتیم البته آرزوهایی بیش نیست. چرا که می دانیم تحدید محدوده و جبران خطای فاحش دولت قبل، پیامدهای اجتماعی فراوانی خواهد داشت و بسیار بعید خواهد بود مسئولین مربوطه تبعات آنرا بپذیرند. 

علی هذا اگر تحدید محدوده را کنار بگذاریم، باید گفت در حال حاضر، راهکار میسور و مقدور، لابداً می بایست شامل سه شرط ذیل باشد:

۱. تکلیف مناطق خارج از محدوده منطقه آزاد ولی داخل محدوده جغرافیایی شهرستان های آبادان و خرمشهر به هر نحو ممکن مشخص گردد. مثلا یا اروندکنار به عنوان یک شهرستان مستقل از آبادان در تقسیمات کشوری شناخته شود و یا وارد محدوده منطقه آزاد گردد. 

۲. ادغام یا حداقل اتصال ساختاری میان سازمان منطقه آزاد با ادارات و سازمان های اجرایی مستقر در منطقه صورت گیرد. این امر ملزوماتی دارد که صدراً به اختصار به آنها اشاره نمودیم.

۳. شاید مهمترین شرط، ایجاد یک نهاد واسط مالی میان دولت و سازمان منطقه آزاد اروند باشد. نهادی مانند سازمان برنامه و بودجه استانی و با همان اختیارات، وظایف و کارکردها در منطقه و ذیل ساختار سازمان منطقه آزاد اروند تا بودجه های ملی را جذب نموده و سازمان ها و ادارات مستقر در منطقه، بودجه سنواتی خود را با آن هماهنگ نموده و درآمدهای خود را به آن پرداخت و هزینه های مورد نیاز خود را از آن دریافت نمایند. وجود چنین نهادی برای ایجاد ادغام یا اتصال مالی سازمان ها و ادارات شهرستانی با سازمان حاکم منطقه مطابق ماده ۶۵ قانون احکام دائمی الزامی می باشد.

بدون تحقق این سه شرط اجرای ماده ۶۵ احکام دائمی -که از قضا یک بار در قانون برنامه پنجم و یک بار در قانون احکام دائمی ابلاغ شده- و اعمال حاکمیت توسط سازمان منطقه آزاد اروند شدنی نخواهد بود. حتی اگر صدبار دیگر هم ابلاغ شود!

بعدالتحریر:

+ همین یادداشت در خبرگزاری تسنیم

پرونده/ اصلاحات ساختاری از ایده تا عمل

یقینا در میان کرور کرور کاری که از دولت سیزدهم انتظار می رود مهمترین و شاید پربسامدترین عنوان، «اصلاحات ساختاری»‌ است. اصلاحات ساختاری از مهمترین دغدغه های دلسوزان ایران و نظام جمهوری اسلامی است. ولی در معنا و مصداق همواره دچار برداشت های مختلف و بلکه متضادی بوده که بحث حول ان را دشوار نموده است. در این صفحه به این قبیل دغدغه ها پرداخته و البته مصادیقی نیز پیشنهاد داده ام. این صفحه به مرور تکمیل می گردد...

کدام اصلاحات ساختاری؟ یا هفت پیشنهاد برای مدیران دولت سیزدهم!

در یادداشت قبل توضیح مختصری درباره مفهوم و لزوم اصلاحات ساختاری ارائه شد. در این یادداشت می خواهیم به برخی مصادیق آن البته محدود به فضای اجرایی کشور و معطوف به اختیارات مدیران میانی دولت اشاره نماییم. لذا عنایت داشته باشید در مقام تقنین سیاست های کلان نظام نیستیم. بلکه می خواهیم به این سوال پاسخ دهیم که مسئولین و مدیران جوان دولت مستقر چه ساختارها و ساز و کارهایی باید ایجاد یا اصلاح نمایند تا امکان فساد را به حداقل رسانده و کارایی سازمانهای تابعه شان را افزایش دهند. و در نتیجه، ساختار اندک اندک اصلاح شده و کارکرد خود را بازیابد و مسئولین دیگر و بعدی را نیز مجبور به تبعیت از ضوابط و حرکت در راستای منافع عموم مردم کند و مانع تعارض منافع شود.

ازین منظر موارد زیر را می توان مختصراً به عنوان اصلاحات ساختاری دارای اولویت بالا مطرح نمود:

۱. ایجاد و اعمال شفافیت:

یکی از گمشده های نظام بروکراتیک ما از صدر تا ذیل موضوع مهم شفافیت است. همانگونه که از مجلس انقلابی انتظار می رفت و می رود از طریق تصویب قوانینی، شفافیت را در خود و دیگر نهادها ایجاد نماید از مسئولین دولتی در هر منصبی که هستند نیز انتظار می رود با تصویب آئین نامه ها و دستورالعمل های درون سازمانی این مهم را به قاعده ای در ارگان و سازمان خود تبدیل نمایند. اگر در اموری مانند استخدام نیروها، تعاملات مالی، قراردادها و پیمان ها، آمارها و گزارشات و... این شفافیت ایجاد شود هم جلوی بسیاری از مفاسد و سوء استفاده ها گرفته خواهد شد و هم افرادی که پس از این بر آن مناصب خواهند نشست هم ملزم به رعایت شفافیت خواهند بود و به راحتی نخواهند توانست ازین قاعده تخطی نمایند.

۲. ضریب دادن به امر نظارت:

چنانکه در سیاست های کلی اصل ۴۴ نیز دیده شده مجموعه حاکمیت باید تا جایی که می تواند از شأن اجرایی و تصدی گری خود کاسته و به شأن نظارتی خود بیافزاید و بر اجرای درست قانون توسط بخش خصوصی نظارت نماید. ولی می دانیم که شوربختانه آنچه واقع شده رهاسازی بوده و نه خصوصی سازی! در حال حاضر هرچند نهادهای نظارتی خارج از دولت تلاش خود را می کنند ولی با توجه به حوزه های وسیعی که نیازمند نظارت هستند و بضاعت محدود کمی و کیفی نهادهای مذکور نمی توان از آنها انتظار زیادی داشت. لذا از مسئولین دولت انقلابی انتظار می رود به بخش های نظارتی درون سازمانی ارگان های خود توجه ویژه نمایند. البته نه به عنوان میرغضب مجیز گوی رأس سازمان بلکه به عنوان واحدهایی تخصص محور که با نگاه فنی و دقیق حفره ها و نقاط ضعف سازمان را کشف و در جهت رفع آنها تلاش نمایند. که این مهم نیز نیازمند بهبود کیفی نیروی انسانی و اصلاح ساختار و شرح وظایف چنین واحدهایی است. متأسفانه در ادوار گذشته دولتها عمدتا این قبیل واحد ها را به دیده مانع در مسیر فعالیت سازمانها می دیدند و نه یاری دهنده و مشاور فنی و تخصصی! لذا تا کنون غالبا آنها را یا فرمایشی و نمایشی خواسته اند و یا به شدت محدود نموده و از حیز انتفاع ساقط کرده اند که این وضعیت حتما باید اصلاح شود.

۳. تدوین اسناد بالادستی:

از جمله اموری که به فعالیت ارگان ها و سازمان های دولتی جهت، چارچوب و انضباط می بخشد و اولویت‌ها و چشم انداز میان و بلند مدت آنها را معین می نماید تدوین اسناد بالادستی ازجمله برنامه ها و طرح های راهبردی و جامع و امثالهم است. این قبیل اسناد و برنامه ها اگر به طور تخصصی و کارشناسی شده تدوین شده باشند سهم به سزایی در جلوگیری از تصمیمات سلیقه ای و تعارض منافع در مسیر حرکت سازمان ها خواهند داشت. در صورت وجود چنین اسنادی، حتی اگر رأس سازمان تغییر یابد مسئول جدید نیز نخواهد توانست افسار امکانات و دارایی های سازمان را به هر طرف که منافع خود و اطرافیانش اقتضا می نماید بکشد. اتفاقی که در دولت قبل بسیار پربسامد بود. نکته حائز اهمیت اینکه در تدوین این قبیل اسناد به هیچ وجه نباید دچار شتابزدگی و کار نمایشی شد. بلکه با نگاهی تخصصی و کاملا کارکردی و آینده نگرانه حتی با صرف وقت و هزینه های فراوان باید طرح های راهبردی و جامع سازمانها را به نحو احسن تهیه و در صورت نیاز بروزرسانی نمود و البته بدانها پایبند بود. 

۴. اهمیت دادن به داده و آمار:

از منظر علوم ارتباطات عصر حاضر عصر رسانه ولی از دیدگاه علوم مدیریت و اقتصاد، دوران دوران سیطره داده است. آری! داده پادشاه است ولی کدام داده و چگونه؟ در کشور ما آمار هنوز شأنیتی درخور اهمیتش کسب ننموده است. داده ها معمولا فاقد دقت لازم و ابزار جمع آوری آنها پراکنده، غیرمتمرکز، غیر قابل راستی آزمایی و در برخی موارد هنوز بدوی هستند. ما هنوز شیوه های نوین احصا و استفاده از داده ها را نیاموخته ایم. «داده کاوی» و «کلان داده» هنوز در میان مدیران ما مفاهیمی غریب هستند. در این حوزه بسیار مبتدی هستیم. داده و آمار آنقدر توانایی دارند که می توانند در رده تسلیحات طبقه بندی شوند. در مرحله جمع آوری و پایش ما هنوز در گام های ابتدایی دولت الکترونیک هستیم و در مقام تحلیل حتی عقب تریم. داده ها اگر با دقت و با ابزارهای مدرن و به آسانی در دسترس قرار گیرند و با شیوه های تخصصی آماری تحلیل شوند، نتایج چنین تحلیل هایی می تواند در انتخابهای مهم پیش روی مدیران معجزه کند. ولی تا مسئولین ما متوجه اهمیت حیاتی آمار نشده و طعم بهره مندی از امکانات آماری و تسلط به داده ها را به خوبی نچشیده و تاثیر این امور را بر کنش های مدیریتی خود ندیده اند همچنان آمار و داده اموری تشریفاتی و کم فایده و حتی بعضا ساختگی خواهند بود.

۵. شایسته سالاری:

جناب روحانی و اعوان و انصارش ازین منظر هرچه توانستند به بدنه دولت لطمه زدند. حتی مدیران میانی-که محل بحث یادداشت حاضر هم همینها هستند- در دولت سابق تا توانستند افراد منتسب به خود را با هر میزان از صلاحیت و تخصص وارد بدنه اجرایی دولت نمودند. دولت های قبلی نیز ازین حیث کارنامه چندان درخشانی نداشته اند. خصوصا دخالت نمایندگان در انتصابات همواره معضل بوده است. ولی خوب دولت جناب روحانی مانند خیلی شاخص های منفی دیگر در خصوص عدم شایسته سالاری نیز رکورد دار است. چنانکه انتظار عکس العملی متقابل از جانب دولت سیزدهم چندان بعید به نظر نمی رسد و این آفت است. لذا باید مراقب بود در عزل و نصب ها فقط و فقط تخصص و تعهد، آنهم به طور توأمان لحاظ گردد. طرفه اینکه اگر افرادی متعهد و اصطلاحا انقلابی ولی فاقد تخصص و توانمندی، در مناصب منصوب گردند کارنامه نهایی همینها در انتهای دوره چهارساله دولت حاضر به نام مجموعه نظام فاکتور خواهد شد و می شود همانکه بر شاخه نشسته بود و بن می برید.

۶. پرداختن به امر آموزش:

از جمله مواردی که جزو خلاء های ساختاری نظام بروکراتیک ماست عدم توجه و اولویت قایل شدن برای امر بسیار مهم آموزش است. این موضوع در کنار فقدان شایسته سالاری حلقه های مفقوده کیفیت نیروی انسانی در سازمان ها و ارگان های ما هستند. البته کیفیت نازل اکثر آموزش های موجود هم در این بی توجهی دخیل بوده است. لذا این بسیار مهم است که چه سطح کیفی از آموزش را برای کادر سازمانی خود انتخاب نمایید؟ صرف وقت و هزینه برای آموزش مانند آنچه در خصوص برنامه ریزی ها و اسناد بالادستی گفته شد در واقع هزینه نیست بلکه نوعی سرمایه گذاری است. چرا که نیروی انسانی کیفی اصلی ترین سرمایه سازمان ها می باشند. متأسفانه گاهی مدیران و مسئولین میانی برای اینکه زیرمجموعه شان رشد نکرده و از نیرویی «بله چشم قربان» گو و مطیع به نیرویی متخصص و خلاق تبدیل نشود و احیانا جایگاه خودشان به خطر نیفتد امر آموزش را بالکل کنار می گذارند.

۷. بهره گیری بهینه از اتوماسیون در تمامی فرآیندها:

در دوره ای که انتظار می رود دولت الکترونیک در ساختار دیوان سالاری ما به بلوغ کافی رسیده باشد -و می دانیم که متاسفانه چنین نشده- اینکه هنوز ساز و کارها و فرآیندهای سازمان ها به صورت سنتی صورت گیرد مایه خسران است. منظور از سنتی لزوما دستی و کاغذی نیست بلکه منظور عدم بهره مندی از فن آوری اطلاعات و سامانه های جامع الکترونیک برای بهره وری بیشتر، خدمات عمومی مناسب تر و کاهش حجم و مدت زمان فرآیندهای بروکراتیک است. در این راستا نه‌تنها الکترونیکی کردن تمامی فرآیندها مطمح نظر است بلکه بهینه سازی، تجمیع و اتصال کلیه سامانه های الکترونیکی چه به صورت درون سازمانی و چه در خصوص ارتباط با مردم اهمیت وافر دارد. این امر چندین نتیجه مهم خواهد داشت: نحوه اطلاع رسانی و رجوع مردم به سازمان ها را تسهیل خواهد کرد، بر امر خطیر شفافیت خواهد افزود و امکان فساد را کاهش خواهد داد، کیفیت خدمت رسانی و سرعت آنرا افزایش داده و در آخر نیز امکان گزارش گیری و احصای داده ها و تحلیل آماری را به مراتب بیشتر و فرآیندش را آسانتر خواهد نمود.

مسلما موارد دیگری نیز ازین دست هست و همین موارد فوق الذکر نیز هرکدام نیازمند بسط و شرح فراوانند لیکن ما در اینجا به همین مقدار بسنده می کنیم تا فرصتی دیگر.

دیباچه ای بر «اصلاحات ساختاری»

با روی کار آمدن دولت سیزدهم این پرسش در ذهنم شکل گرفت که مسئولین دولت جدید خصوصا جوان‌ترها که در مناسبات غلط قبلی هنوز منهضم نشده اند باید چه کارهایی را در صدر برنامه های خود قرار دهند و برای چه اموری اولویت بیشتری قایل شوند تا اگر چهار سال یا هشت سال دیگر دولت یا برخی مناصب به دست نااهلان افتاد مانند فجایع هشت سال سیاه دولت روحانی تکرار نشود؟ 

یقینا در میان کرور کرور کاری که از دولت فعلی انتظار می رود مهمترین عنوان، «اصلاحات ساختاری»‌ است. دولت نیازمند «اصلاحات ساختاری» جدی است و هرکس هرجا مسئولیتی به عهده می گیرد باید به اصلاحاتی ازین دست مشغول شود. 

اما مراد از این عنوان کلی بواقع چیست؟ موضوعی که در این سالهای اخیر خصوصا در ایام انتخابات زیاد به آن پرداخته شده است.

ابتدا باید خاطرنشان کنم «اصلاحات ساختاری» در فضای سیاسی کشور ما مشترک لفظی واقع شده. اصلاح طلبها غالبا آنرا به معنای تغییرات دفعی بنیادین سیاسی از سنخ دست بردن در قانون اساسی و... اراده می کنند و طیف مقابل معمولا معطوف به امورات روبنایی تر معطوف به عملکرد نظام...

علی هذا مراد این وجیزه همان معنای دوم است. البته از همین منظر نیز باز موضوع دچار وسعت مفهوم و نیازمند تحدید است. لذا می بایست ابتدا تبیین مفردات نموده و سپس مضاف إلیه اصلاحات ساختاری را معین نماییم. معنی «اصلاحات» که اجمالا معلوم است ولی «ساختار» آنگونه که بنده فهمیده ام مشتمل است بر هرآنچه که میان «وظایف» حکومت و «عملکرد» آن واسطه باشد.‌ از منظری سیستمی اگر افراد و مسئولین را از حکومت کنار بگذاریم و وظایف حکومت را ورودی سیستم و عملکردش را خروجی آن در نظر بگیریم آنگاه ساختار هرآنچه از «نظامات، مناسبات، فرآیندها، رویه ها، قواعد و قوانین و مقرراتی» که جهت حرکت از این ورودی به سمت آن خروجی وضع شده خواهد بود. 

همچنین متعلق اصلاحات ساختاری در یادداشت حاضر چنانکه صدرا گذشت صرفا فضای اجرایی کشور و مشخصا آنچه در حیطه اختیارات مدیران میانی است خواهد بود.

این ساختار بعضا از حیث حجیم بودن و فربگی و گاهی نیز به دلیل فقدان و خلاء و در موارد زیادی نیز به سبب خطا و اشتباه به بیماری هایی مبتلاست که نیازمند درمان هستند. 

وضع به قدری ناخوشایند است که اصولا ساختار، کارکرد خود را از دست داده و این افراد و مسئولین هستند که به جای آن نشسته و تعیین کننده اصلی مقدرات سازمانها می باشند. نتیجه غلبه فرد بر ساختار هم واضحست که چیزی جز فساد نیست.

همینجا در پرانتز بد نیست اشاره کنم که اصلاح طلبان این موضوع را کاملا وارونه جلوه داده اند. ایشان به جای اینکه علت وضع موجود را در ضعفهای ساختاری و اشتباهات مسئولین جستجو کنند از غلبه ساختار بر مسئولین دم زده تا جایی که حتی رئیس جمهور را تدارکاتچی حاکمیت معرفی می نمایند. مقامی که اختیاری از خود ندارد و محکوم به اطاعت از ساختار است. در اینجا منظور از ساختار مشخصا اختیاراتی است که قانون اساسی به رهبری داده و منظور از اصلاحات ساختاری نیز چیزی شبیه لوایح دوقلوی دولت خاتمی و محدود کردن اختیارات ولی فقیه در قانون اساسی است. در واقع همه این تشبثات جز فرار به جلو نیست. چرا؟ چون جز دوران هشت ساله احمدی نژاد قوه مجریه همیشه در قبضه خودشان بوده ولذا با این ترهات می خواهند علاوه بر توجیه عملکرد نامطلوبشان، و با محدود کردن و بلکه تشریفاتی کردن رهبری سهم بیشتری از حاکمیت و قدرت را تصاحب نمایند.

ولی واقع امر این است که تا ساختارهای حاکمیتی چنانکه گفته شد اصلاح نشوند هرکس در هر جایگاهی بر توسن مسئولیت نشست همان می کند که قبلی ها کردند و اصلاح طلب و اصولگرا و جمهوری اسلامی و پهلوی هم ندارد.

حال سوال مهمی که مطرح است اینکه وقتی یک جوان متخصص و انقلابی در جایگاهی مسئولیت می گیرد با این وضعیت نامطلوب چگونه باید مواجه شود؟ از خیل مشکلات ساختاری موجود در مملکت و خصوصا دولت به چه اقداماتی باید اولویت و اهمیت بیشتری دهد تا ساختار اندک اندک کارکرد پیدا کند و افراد و مسئولین محدود به آن شوند نه برعکس؟

ان شاءالله به شرط حیات در یادداشت بعدی در حد وسع بدان خواهیم پرداخت.

اگر جراحی نکنیم چه کنیم؟!

در یادداشت قبل به ضرورت حذف ارز ترجیحی و یارانه های انرژی پرداختیم. و دلایل اینکه چرا در حال حاضر این مهم مقدور نیست را برشمردیم. حال سوالی که مطرح می شود اینکه اگر قرار است نظام اقتصادی کشور را با این قبیل جراحی های دردآور مداوا نکنیم پس چه کنیم؟! دخل و خرج دولت با هم نمی خواند. بودجه ۱۴۰۱ با تعاریف مختلف، بین ۳۰۰ تا ۶۰۰ همت کسری دارد و به هرحال ناگزیر از این اصلاحات است. لذا برای رفع این ناترازی هنگفت و جلوگیری از چاپ مجدد پول و استقراض بیش از حد و ابرتورم و ... چاره ای جز این اقدامات هزینه زا نیست.

در پاسخ باید گفت دولت یقینا باید تا زمانی که پیش نیازهای اقدامات سخت و دردآور اینچنینی فراهم گردد راهکارهای کوتاه و میان مدتی برای تسکین مشکلات خود و مردم تمهید نماید. از آن جمله می توان به موارد ذیل اشاره نمود:

۱. اولین گام برای مقابله با ناترازی بودجه در شرایط حاضر، یقینا تلاش برای افزایش درآمدهای دولت است. در راس آنها تلاش برای دور زدن تحریم های نفتی و تحقق میزان پیشبینی شده فروش نفت، گاز و میعانات نفتی در بودجه سال آینده است. دستیابی به درآمد ۳۸۱ همتی از این محل نیازمند فروش روزانه ۱/۲ میلیون بشکه نفت خام در کنار گاز و میعانات نفتی است. البته این کار آسانی نیست ضمن اینکه وابسته نگه داشتن اقتصاد به دلارهای نفتی نیز، بدون عارضه نخواهد بود ولی دولت برای جلوگیری از ورشکستگی ناگزیر از آن است. همچنین تلاش های دیپلماتیک برای آزادسازی پول های بلوکه شده در کشورهای مختلف نیز نباید متوقف شود. و نباید این قبیل تلاش ها یا دور زدن تحریم ها به نتیجه مذاکرات منوط گردد. شیوه غلطی که در دولت قبل در بسیاری حوزه ها شاهد بودیم.

۲. همچنین بدیهی است که دولت باید هزینه های خود را نیز کاهش دهد. اما نه به قیمت تحت فشار قرار دادن اقشار کم درآمد و حتی طبقه متوسط! بیشترین بخش هزینه های جاری دولت به حقوق و مزایای کارکنانش تعلق دارد. طرحی که دولتمردان برای افزایش پلکانی حقوق سالیانه کارمندان دولت ارایه کرده اند اگر همانطور که خودشان مدعی شده اند عملی شود و دریافتی کارمندان با درآمد بالا به میزان کمتر و دریافتی کارکنان با حقوق پایبن، بیشتر افزایش یابد هم هزینه های دولت را کاهش خواهد داد و هم به عدالت نزدیک تر خواهد بود. ولی باید متذکر شد که رعایت این قاعده در کنار اینکه هرکس به اندازه تخصص، سوابق و پیچیدگی و سختی کار خود از حقوق بیشتری منتفع گردد کار دشواری خواهد بود. مضافاً بر اینکه اگر معیشت کارمندان دولت که بخش عمده طبقه متوسط و مصرف کننده جامعه را تشکیل داده اند تنگ شود این موجب کاهش گردش مالی در جامعه و نهایتا رکود و آسیب به کلیه مشاغل خواهد شد. لذا در این خصوص باید با دقت فراوان عمل نمود.

۳. از بدیهیات که بگذریم کم عارضه ترین و اصولی ترین راهکار رفع ناترازی بودجه در میان و بلند مدت اصلاح نظام مالیاتی است. در لایحه بودجه ۱۴۰۱ نیز دولت بیست درصد افزایش درآمدهای مالیاتی را پیش بینی کرده ولی اصلاحاتی از قبیل هوشمندسازی نظام مالیاتی، یا تعریف پایه های مالیاتی جدید مانند مالیات بر عایدی سرمایه (CGT)، مالیات بر مجموع درآمد (PIT) و امثالهم حداقل دو سال زمان نیاز دارد تا به نتیجه برسند. چون درآمدهای مالیاتی که امروز تعیین گردند دو سال دیگر وصول خواهند شد. تازه اگر این اصلاحات دقیق و کارشناسانه باشند و در این مدت دوساله دچار آزمون و خطا و لغو و تصویب مجدد قرار نگیرند.

ولی آنچه مسلم است در کوتاه مدت نیز دولت می تواند از طریق مبارزه با فرار مالیاتی -خصوصا درمورد دانه درشت ها- بخش قابل توجهی از کسری بودجه خود را تامین نماید. ارقامی که برای فرار مالیاتی در ایران ذکر  می شود سرسام آور است. اخیرا رئیس سازمان امور مالیاتی اظهار کرده بود: معادل حدود ۵۰ درصد مالیاتی که وصول می‌کنیم فرار مالیاتی داریم که این یعنی حدود ۱۳۵ همت! رقمی که بسیار بیشتر از درآمد نفتی محقق شده در سال گذشته است. و این تازه آمار رسمی است که یقینا با آمار واقعی بسیار فاصله دارد.

دولت قبل نسبت به این موضوع مهم نیز بی توجه بود تا جایی که رئیس جمهور سابق در اظهاراتی مضحک، سرک کشیدن به حسابهای مالی مردم را نیز امری قبیح عنوان کرد. در حالی که در همه جای دنیا دولت با ابزارهای مختلف، فعالیت های مالی مردم را رصد می کند تا از انواع تخلفات و مفاسد مالی از جمله فرار مالیاتی جلوگیری نماید.

۴. راهکار کم عارضه دیگر برای جبران ناترازی بودجه فروش دارایی های سرمایه ای دولت است. آنچه از دولت روحانی هم مطالبه می شد ولی آنطور که باید انجام نداد و به جای آن تا توانست اوراق قرضه بلندمدت فروخت و از صندوق توسعه ملی برداشت کرد. توضیح اینکه استقراض در هر شکلش، کسری بودجه را مرتفع نمی کند بلکه صرفا آنرا از سالی به سالهای بعد منتقل می نماید.

دولت رییسی اما حداقل در لایحه بودجه رویکرد درستی به این مقوله اتخاذ نموده است. در بودجه سال ۱۴۰۱ میزان فروش اموال سرمایه ای دولت افزایش و واگذاری دارایی های مالی اش مانند اوراق قرضه کاهش یافته که رویکردی درست و کارشناسانه به نظر می رسد.

البته در رکود حاکم بر بازارهای دارایی کشور، به‌قیمت فروختن دارایی های سرمایه ای دولت که معمولا دارایی های درشتی هم هستند کار دشواری است. مضافاً بر اینکه باید دقت شود این فروختن ها بازارهای دارایی های مرتبط را مختل نکند. و اینکه این راهکار اصولا برای کوتاه مدت است. چون دارایی های دولت بی نهایت نیستند ولی هزینه ها همواره وجود خواهند داشت. لذا تحقق پیش بینی های بودجه در این خصوص نیازمند دقت و تخصص فراوان دولتمردان است.

۵. راهکار و بلکه وظیفه مغفول مانده دیگر دولت در زمان فترت باقی مانده تا آغاز حذف یارانه ها یا ارز ترجیحی، مقوله مبارزه با فساد و رانت در اقتصاد یارانه زده ماست. چه بسیار بودند افرادی که با سوء استفاده از دسترسی ها و رانت های اطلاعاتی که داشتند از بازارهای سرمایه کشور مانند طلا و دلار و سهام، آربیتراژ گرفتند و در مدت کوتاهی پولهای هنگفتی به جیب زدند. یا حتی با اخلال در بازار های مالی مختلف زمینه را برای سوء استفاده های کلان خودشان و منتسبینشان فراهم نمودند. یا ارز دولتی برای واردات کالاهای اساسی گرفتند ولی با آن کارهای دیگر کردند. اوج این قبیل فسادها در دولت قبل اتفاق افتاد. باید با این قبیل فسادها که از آفات ذاتی اقتصاد یارانه ای است به طور جدی و‌ قهری مقابله نمود.

دولت با اقداماتی ازین قبیل اگر به درستی اجرا شوند خواهد توانست سال ۱۴۰۱ را به سلامت سپری کند و برای ایجاد مقدمات کارهای اساسی تر، زمان بخرد تا ان شاءالله و در صورت مدیریت درست اوضاع، به نقطه ای برسیم که جراحی های بنیادین مورد نیاز اقتصاد کشور با کمترین هزینه، میسر گردد.

پی نوشت:

بنده اقتصاد دان نیستم و تحصیلاتم نیز در این حوزه نبوده است. مطلب حاضر نتیجه رصد و مطالعه مستمر اخبار و تحلیل های اقتصادی و مشورت با اهل فن است. لذا مدعی صحت تمام محتوای ارائه شده نیستم. صرفا نظر شخصی خودم را گفته ام.