ماده ۶۵ احکام دائمی و خطایی رایج درباره ماموریت سازمان های مناطق آزاد
یکی از مهمترین چالش هایی که مسئولین مناطق آزاد در کشور ما از صدر تا ذیل همواره با آن دست به گریبان بوده اند ابهام در خصوص مأموریت این سازمان ها است. مأموریتی که تبیین کننده هدف از تأسیس این مناطق و مبنایی برای طراحی چشم انداز آینده آن سازمان ها خواهد بود.
البته باید اذعان داشت ما در تنظیم متون قانونی در این خصوص با نوعی شلختگی و بدسلیقگی مواجه بوده ایم.
از همین منظر می توان گفت آنچه بیش از همه موجب ایجاد ابهام در مأموریت و وظایف سازمان های مناطق آزاد شده و امر را بر بسیاری -اعم از مسئولین سازمان های مذکور و ساکنین و دیگر ذی نفعان- مشتبه نموده، سوء برداشتی از ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه است که از برنامه ششم به بعد و با تدوین قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور به ماده ۶۵ قانون اخیرالذکر منتقل گردید.
بخش مورد نظر از ماده ۶۵، بند الف ماده مذکور است که بیان می دارد:
«مدیران سازمان های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت، بالاترین مقام منطقه محسوب می شوند و کلیه وظایف، اختیارات و مسؤولیت های دستگاههای اجرائی دولتی مستقر در این مناطق به استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی به عهده آنها است.»
انتساب تعبیر «کلیه وظایف، اختیارات و مسئولیت های دستگاه های اجرایی دولتی» به مدیران سازمان های مناطق در این بند موجب شده برخی تصور کنند سازمان های مناطق آزاد متولی اجرای تمام شئون شرح وظایفی کلیه اجزاء مختلف دولت در مناطق آزاد می باشند.
در این خصوص موارد ذیل لازم به توجه جدی است:
۱. مهمترین متن قانونی که تشریح کننده مأموریت سازمان های مناطق آزاد است ماده ۱ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی می باشد:
«به منظور تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال‌سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی، به دولت اجازه داده می‌شود مناطق ذیل را به عنوان مناطق آزاد تجاری و صنعتی بر اساس موازین قانونی و این قانون اداره نماید.»
این ماده در اساسنامه کلیه سازمان های مناطق آزاد نیز به عنوان هدف از تأسیس آنها تکرار شده است.
همانطور که از این متن محوری فهمیده می شود هدف غایی از تأسیس مناطق آزاد و سازمان های مناطق، رونق سرمایه گذاری، تولید، خدمات، صادرات و در یک کلمه «توسعه اقتصادی» می باشد. این مهم از عنوان این مناطق و آن سازمان ها نیز برمی آید: مناطق آزاد تجاری صنعتی...
درباره تعبیر «تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی» ابتدای ماده فوق الذکر نیز باید توجه داشت سازمان های مناطق آزاد سازمان هایی اقتصاد محور هستند و موضوع عمران و آبادانی درخصوص آنها یا تبعی است و نتیجه نهایی فعالیت های اقتصادی شان یا مقدمه همان مأموریت اساسی شان است و به منظور تأمین زیرساخت های مورد نیاز فعالیت های اقتصادی برای دست یابی به توسعه هرچه بیشتر! پس اصل و اساس مأموریت های این سازمان ها همان موضوع بسیار مهم توسعه اقتصادی می باشد.
همین معنا از بند ۱۱ سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی نیز فهمیده می شود:
«توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه‌ی اقتصادی کشور به منظور انتقال فناوری‌های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تأمین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج.»
۲. همچنین خود سازمان های مناطق در ماده ۵ قانون چگونگی اداره اینگونه تعریف شده اند:
«هر منطقه توسط سازمانی که به صورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل می‌گردد و سرمایه آن متعلق به دولت است، اداره می‌شود. این شرکت‌ها و شرکت‌های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصراً بر‌اساس این قانون و اساسنامه‌های مربوط اداره خواهد شد و در موارد پیش‌بینی‌نشده در این قانون و اساسنامه، تابع قانون تجارت خواهند بود.»
ازین ماده نیز اینگونه برداشت می شود که به منظور تسهیل نیل به آن هدف غایی توسعه اقتصادی، سازمان های مناطق-دقت کنید سازمان های مناطق و نه کلیت مناطق- از شمول قوانین سرزمین اصلی مستثنی شده و صرفاً بر اساس قوانین و مقررات مناطق آزاد اداره می شوند. چنانکه در دیگر مناطق آزاد دنیا نیز چنین است.
۳. اصولاً ماده ۶۵ احکام دائمی در مقام تشریح مأموریت سازمان های مناطق آزاد نیست. این امر در جای خود توضیح داده شده که صدراً بدان اشاره گردید. بلکه ماده ۶۵ در مقام توسیع اختیارات مدیران سازمان های مناطق-و نه کلیت سازمان های مذکور- آنهم با هدف اعمال مدیریت یکپارچه و ساماندهی مناطق و نتیجتاً تسهیل دست یابی این سازمان ها به مأموریت اصلی خود یعنی توسعه اقتصادی می باشد. این امر از صدر ماده مذکور مبرهن است آنجا که اشعار می دارد:
«به منظور ساماندهی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی و ایفای نقش مؤثر آنها در تحقق اهداف سند چشم انداز بیست ساله نظام، اعمال مدیریت یکپارچه و ایجاد رشد اقتصادی مناسب در این مناطق، هم پیوندی و تعامل اثرگذار اقتصاد ملی با اقتصاد جهانی و ارائه الگوی توسعه ملی در بخشهای مختلف: الف-مدیران...»
۴. همین مضمون در ماده ۶ قانون چگونگی اداره نیز البته واضح تر بیان شده است:
«مدیرعامل سازمان که ریاست هیأت مدیره را به عهده خواهد داشت، به موجب حکم ریاست جمهوری و از میان اعضاء هیأت مدیره منصوب و بالاترین مقام اجرائی در زمینه های اقتصادی و زیربنائی منطقه می باشد.»
این تأکید بر «زمینه های اقتصادی و زیربنایی» در قانونی که اتفاقاً اینبار در مقام توضیح مأموریت سازمان های مناطق بوده و اولین و اصلی ترین متن مرجع قانونی مرتبط با مناطق آزاد و سازمان های آنهاست به اندازه کافی منظور و سمت و سوی تعبیر کلی «بالاترین مقام اجرایی» را تبیین می نماید.
۵. اینکه اختیارات و وظایف مندرج در ماده ۶۵ در خصوص «مدیران» سازمان های مناطق مطرح شده و نه خود سازمان های مذکور نیز از همین روست. مدیران سازمان های مناطق در مناطق آزاد دارای اختیارات کامل هستند تا بتوانند اعمال مدیریت یکپارچه نموده و مناطق را ساماندهی نمایند(و البته همه اینها معطوف به توسعه اقتصادی خواهد بود). لیکن این ابداً به معنی انتقال تصدی شرح وظایف کلیه ارگان های دولتی مستقر در مناطق به سازمان های مناطق آزاد نمی باشد. اگر چنین بود در ماده ۶۵ اختیارات و وظایف دستگاه های اجرایی به سازمان های مناطق منتسب می گردید و نه به مدیران آنها!
۶. دستگاه های دولتی مستقر در مناطق هرکدام وزارت خانه متبوع خود را دارند و سیاست های کلان را از آنها دریافت می نمایند و اختیاراتی که در مقام اجرای سیاست های ابلاغی دارند نیز محدود است. البته برابر ماده ۶۵ در چارچوب همین اختیارات می بایست ذیل مدیریت یکپارچه مدیران سازمان های مناطق فعالیت نمایند. لیکن آن منطقة الفراغی که می تواند محمل اعمال حاکمیت سازمان های مناطق آزاد باشد در اکثر قریب به اتفاق موارد چندان هم گسترده نیست. لذا به نظر می رسد اصولاً این عنوان حداکثری «اعمال حاکمیت» تعبیر مناسبی برای توصیف مقصود ماده ۶۵ نباشد و می بایست جای خود را به تعبیر واقع بینانه تر «اعمال مدیریت یکپارچه و ساماندهی» معطوف به توسعه اقتصادی منطقه بدهد.
۷. البته همین مدیریت یکپارچه و ساماندهی مناطق نیز اقتضا می نماید که دستگاه های دولتی مختلف مستقر در محدوده مناطق، نقش حاکمیتی سازمان های مناطق را بپذیرند و این نیز خود مقدماتی دارد که مسلماً ابلاغ چندباره ماده ۶۵ یا تشکیل کارگروه برای تعیین تکلیف حاکمیت مناطق جزوی از آنها نیست. بلکه از اهم آنها می توان به تعیین تکلیف اختلافات جغرافیایی مناطق آزاد نسبت به حدود تقسیمات کشوری و از آن مهمتر اتصال و ارتباط ساختاری و خصوصاً مالی سازمان های مذکور با دستگاه های دولتی در حضور نهادی مانند سازمان برنامه استانی مستقر در مناطق اشاره نمود. در جای خود مفصلاً به این موضوع پرداخته ایم.
۸. با اندکی اغماض می توان گفت شأن سازمان های مناطق نسبت به ارگان های مستقر در مناطق آزاد مانند شأن استانداری نسبت به آنهاست. همان‌قدر که استانداری در امور اجرایی شهرستان ها درگیر می شود سازمان های مناطق نیز چنین اند. و هرقدر که استانداری، بالاترین مقام اجرایی کل استان است سازمان های مذکور نیز در مناطق آزاد اینچنین می باشند. با این تفاوت که این بالاترین مقام اجرایی بودن در مورد استانداری ها متناسب با ماهیت آنها بیشتر معطوف به امور سیاسی و اجتماعی است و در خصوص سازمان های مناطق آزاد با توجه به مأموریت اصلی شان بیشتر معطوف به موضوع توسعه اقتصادی!
۹. این سوء برداشت شاید گاهی به برخی مسئولین سازمان های مناطق احساس بسط ید و توسعه اختیارات دهد لیکن در عمل موجب افزایش انتظارات غیر واقع بینانه ذی نفعان از حدود اختیارات و امکانات سازمان های مذکور شده و این سازمان ها را درگیر اموری بیگانه از کارویژه های اصلی خود نموده که همگی در میان دستگاه های مستقر در مناطق آزاد متولی اجرایی و ردیف بودجه های اختصاصی خود را دارند. در واقع اگر سازمان های مناطق در این قبیل امور مدخلیتی هم داشته باشند یقیناً ذیل عنوان مجری و حتی در اکثر موارد تأمین کننده مالی نخواهد بود بلکه می بایست نقش راهبری و تسهیل گری ایفا نمایند.
۱۰. همچنین ممکن است برخی مسئولین و ذی نفعان خارج از مجموعه سازمان های مناطق آزاد نیز تصور کنند با مطالبه هرچه بیشتر خدمات عمومی از سازمان های مذکور به ساکنین این مناطق خدمت کرده اند لیکن در واقع یک سازمان کاملاً تخصصی که اصولاً برای رفع یک نیاز مهم ساختاری مشخص در فضای اقتصادی کشور تأسیس شده را از حوزه خاص عملکردی خود خارج نموده اند که اگر اجازه می دادند مأموریت اصلی خود را به درستی و با تمرکز کافی انجام دهد زمینه برای رفع آن نواقص و مشکلات عمومی نیز تا حد زیادی فراهم می گردید.
ولی در شرایط فعلی تفسیر موسع غلط از ماده ۶۵ موجب شده سازمان های مناطق آزاد، تمرکز تخصصی و جایگاه ستادی خود را از دست داده و به مجموعه هایی با نظام مسائل فوق العاده گسترده، تو در تو، ناهمگون و بعضاً متعارض بدل شوند که نه بضاعت و بنیه کافی جهت رفع آنچه از آنها توقع می رود را دارند و نه حتی چالاکی لازم جهت عمل به مأموریت ذاتی مهم خود را...
۱۱. این یقیناً به معنی نفی مطلق فعالیت سازمان های مذکور در قالب خدمات عمومی در محدوده مناطق آزاد نیست و این قبیل خدمات سازمان های موصوف در قالب «کمک به نهادها و سازمان های منطقه» و عناوینی از این دست کاملاً موجه است. قانون چگونگی اداره حتی برای «کمک به نواحی همجوار» خارج از محدوده مناطق هم پیش بینی هایی داشته. لیکن اولاً سازمان های مناطق آزاد نمی بایست به عنوان مجری در «اجرای» این قبیل امور درگیر و مستهلک شوند. چون این امور هرکدام متصدی قانونی خود را دارند که باید در قبال شرح وظایف خود پاسخگو باشند. و ثانیاً نباید جای اصل و فرع در مجموعه برنامه ها و فعالیت های سازمان های مناطق عوض گردد.
سازمان های مذکور متصدی «راهبری، ساماندهی و مدیریت کلان» در راستای رفع مشکلات عمومی مناطق آزاد هستند ولی متولی «اجرا» در تمام آن زمینه ها نمی باشند. اصولاً دلیل تقسیم وظایف میان دستگاه های دولتی مختلف نیز جز این نیست. و غیر از دولت، هیچ دستگاهی را در کل کشور سراغ نداریم که متولی رفع کلیه مشکلات منطقه ای جغرافیایی در کلیه زمینه ها باشد.
۱۲. در نهایت باید گفت یکی از پربسامدترین مشکلات سازمان های مناطق آزاد و شاید از مهمترین علل بهره وری نه چندان مطلوب سازمان های مذکور این بوده که وظایف و دستور کارهایی از جانب دولت، دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و یا حتی مسئولین خود سازمان های مزبور برای آنها تعریف شده که خارج از فلسفه وجودی و مأموریت قانونی شان بوده است. این دستور کارها یقیناً همگی بار مالی به همراه داشته و تعهداتی برای سازمان های مذکور ایجاد نموده اند که فرضاً اگر هم بتوانند از پس تأدیه آنها برآیند، یقیناً موجب انحراف از برنامه ها و وظایف اصلی شان خواهند بود. چرا که سازمان های مذکور همانطور که صدراً گذشت شرکت های مستقل خودگردانی هستند که فاقد ردیف بودجه ملی بوده و می بایست با بضاعت ساختاری و درآمدی محدود خود در راستای وظایف ذاتی شان یعنی توسعه اقتصادی تلاش نمایند.
تنها وقتی می توان از سازمان های مناطق آزاد انتظار عمل به امور شرح وظایفی و مأموریت های ذاتی شان را داشت که حدود و ثغور اختیارات و وظایف آنها را با استناد به متون قانونی به خوبی و وضوح درک نموده و موارد غیر از اینها را از متصدیانی که در قانون پیش بینی شده اند انتظار داشته باشیم. در نبود این تقسیم کار صحیح، فقدان تمرکز بر وظایف اصلی موجب عدم دست یابی به اهداف تأسیس مناطق آزاد که همانا رونق سرمایه گذاری، تولید، خدمات، صادرات و در یک کلمه توسعه اقتصادی است خواهد شد.
بعدالتحریر:
